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关于推进地方人大预算联网监督工作的调研报告

大字 日期:2019-06-24 来源:南昌人大新闻网
市人大常委会预算工委 余华珊
  预算监督是指国家通过预算资金的筹集、分配和使用,对国民经济各项活动进行的监督。当前,我国预算监督存在四重防线,即人大及其常委会的监督、上级政府的监督、财政部门的监督、审计部门的监督。上级政府、审计部门、财政部门的监督均属政府内部监督,在监督力度及独立性上存在一定的欠缺,而人大监督则属于典型的外部监督,且是代表人民对政府财政收入与支出进行的监督,是宪法与法律赋予人大及其常委会的重要职权。
一、预算联网监督及其优势
所谓预算联网监督,即利用现代数据仓库与网络信息技术实现人大及其常委会与同级财政、税务、人社、国资、审计等部门的联网,建立各级人大预算支出联网监督系统,以“全口径全过程预算决算”为业务监督信息化突破口,对一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的编制、执行、调整及决算的全过程进行监督,实现报表查询、数据分析、智能预警、动态监控、比对纠错等功能,让资金运作处于监督之下,增加透明度,实现阳光下的财政监督,促进资金分配和管理的公开、公平、公正,规范权利的行使。人大监督是预算民主的最高形式,人大监督作用发挥的情况如何,意味着整个预算监控权力体系运转的实质效果如何。长期以来,我国预算监督仍较为薄弱,预算信息不公开是其主要原因之一。而预算联网监督则可有效克服这一缺陷,切实提高监督实效性。
二、九江市预算联网监督模式试点情况
为贯彻落实全国人大和省人大关于“2019年基本实现地市级人大预算联网监督系统建设和使用全覆盖”的部署要求,2019年3月,市人大财经委主任委员张春辉带队赴九江市就如何开展预算联网监督工作开展了学习考察。
(一)九江市人大系统建设主要做法
九江市人大预算审查联网监督系统分三个阶段建设。第一阶段(2018年1月-3月)计划阶段,市人大常委会将九江市人大预算联网监督中心建设列入2018年年度工作计划。第二阶段(2018年4月-9月)出台方案,学习省人大常委会预算工委的做法,借鉴外地的先进经验,结合九江实际,草拟《九江市人大常委会推进预算联网监督工作实施方案》,9月经第21次主任(扩大)会议同意,成立预算联网监督工作领导小组,决定由领导小组统筹做好相关工作。第三阶段(2018年9月-12月)软硬件采购和实施阶段,按照政府采购方式,软件建设项目通过单一来源采购方式,硬件建设项目通过竞争性谈判方式进行,经过招投标程序,广东铭太信息科技有限公司中标软件项目建设,启动软件开发实施,九江瑞其科技有限公司中标硬件项目建设,启动硬件安装实施。12月底,系统建设基本完成,数据采集覆盖财政、发改、国资、人社、税务、审计、国土等7个部门。2019年1月,九江市人大预算审查联网监督平台正式上线运行。
    系统建成后,如何应用好,是系统建设的关键所在。把系统应用摆在重要位置,以应用促进建设,以建设服务应用。一是督促政府有关部门工作更加透明规范。系统数据涵盖了政府全口径预算,通过完善系统报表设计和规范数据采集,促使有关部门改进工作。比如,以往政府报送的预算执行数据数据比较简略,人大审查所需的信息不够充分,我们为此设计了报表,要求详细列明项目名称、主管部门、科目名称、科目编码、支出金额等信息,进一步强化了人大的实质性审查。二是督促预算管理工作不断提升。通过预警分析,线上发现问题,线下处理问题,线上线下相结合,对系统数据进行综合梳理和专业分析,督促政府及有关部门改进预算管理工作。三是建立健全有关管理制度。目前出台有关安全使用管理、发现问题处理程序2项制度。四是加强力量建设。为充分发挥平台作用,提升预算联网监督能力,增强预算审查监督实效,经常委会领导同意,经过市人才市场,面向社会招聘,聘用工作人员2名,1名学计算机专业,1名学财会专业,都是本科学历,目前均已到岗工作。
(二)试点过程中的主要问题
在系统建设的实践探索中,九江市人大也碰到了一些问题和困惑,需要采取措施加以解决,有的需要省级层面高位推动,有的需要在实践中不断改进。
1、数据问题。建设过程中遇到的一个主要问题是数据采集问题,一方面,数据本身需要一套完整系统的报表表格样式,既要便于数据提供部门提供相关数据,又要做到“为我所用”,为人大监督提供数据支撑;另一方面,系统采集数据设置初衷是定期和实时相结合,实时查询预算执行有关数据,现因市级财政资金运行有关监控平台正在整合,预算执行等数据权限上收至省财政厅,目前数据采集是定期推送方式,数据由省财政厅发送至市财政局,再由市财政局提供给市人大。
2、应用问题。总体来说,有市政府及其部门尤其是财政部门的大力支持,建立平台较容易,但后续维护起来相对较难,随着平台不断地完善,数据采集也较容易,但真正应用起来还是比较困难。
  三、积极推动我市人大预算联网监督工作
  在全国人大常委会的全力推动下,各地纷纷全面启动预算联网监督工作。面对预算联网监督工作在全国全面推广的现状,我市人大及其常委会亦需一如既往,积极投身创新和改革热潮。
  (一)更新观念,转变监督模式和监督重点
  长期以来,人大预算监督工作的实效性一直未能得到明显改善,究其根源主要在于观念没能与时俱进。监督模式墨守既有的纸面监督和听取报告监督,监督重心停留于形式性层面。在电子政务时代,作为被监督对象的各级政府及其职能部门已然脱离纸面主导的办公模式而进入信息化、电子化办公模式,相应地,作为监督主体的人大及其常委会亦应更新观念。一方面是监督模式的转变,当前单纯依靠传统监督方式显然是远远不够的,唯有启动联网监督,充分利用新技术、新媒介,方能创造性地开展工作,真正发挥监督实效。另一方面是监督重点的转换,预算监督需要从形式监督过渡到实质监督,将监督时点从事后延伸到事中、监督中心从结果转移至过程。此时,预算的联网监督就显得非常有必要。
  (二)建规立制,从规范性文件层面明确目标
  万事开头难,改革举措的推行尤其如此。一项改革工作的顺利推行不但需要相关部门的努力,亦离不开领导层面的支持和重视。就预算联网监督而言,虽然主要由人大及其常委会主导推行,但党委、政府的支持亦不可或缺。2017年5月30日全国人大常办秘字[2017]144号《关于印发<关于推进地方人大预算联网监督工作的指导意见>的通知》要求,“2019年基本实现地市级人大预算联网监督系统建设和使用全覆盖”。事实上,近年来各地与预算联网监督有关的立法及规范性文件频频出台,贵州、重庆、北京等地人大常务委员会纷纷制订预算审查监督立法,这些地方的立法均提出了“县级以上人民代表大会常务委员逐步建立完善预算执行联网监督系统”的目标。这些做法对我们是非常有益的启示。为确保该目标的如期实现,省人大常委会也将于今年出台《江西省关于推进市县人大预算联网监督工作知指导意见》。对我市而言,制度先行、目标拟定是极为重要的环节,出台《关于推进我市人大预算联网监督工作的实施方案》势在必行。
  (三)取长补短,积极向先进地区学习经验做法
  在改革的道路上,自我摸索是必要的。然而,掌握和了解改革先行者尤其是颇有成效地方的具体做法亦属不可或缺。在预算联网监督的改革进程中,广东模式无疑是值得全国各级人大常委会借鉴的最佳范例。全国人大常委会调研组也曾多次赴广东调研财政预算支出联网监督系统建设情况。除了九江以外,我市也要积极借鉴其他地区的经验和有益做法,这样可以使得我们推进预算联网监督工作过程中少走弯路,更快见效。事实上,通过学习调研,既可直观感受联网监督系统带来的便利,也可获悉他地联网监督系统建设的历程,达到事半功倍之效果。
  (四)加强人力配备,着力解决
在预算联网监督的初始阶段,人手不够、技术力量的缺乏是普遍存在的客观困难。此时根据工作需要,充实和增强预算监督力量势在必行:一方面需要选调专业人员,保障后期网络平台数据采集、运营、查询、分析、处理、推送、演示及线下监督等工作,同时考虑到预算联网监督平台采集和处理的数据涵盖了政府多项内部信息、敏感信息甚至涉密信息,其工作人员最好具备一定的专业性和稳定性。另一方面要定期开展业务骨干培训,对相关分管领导、相关工作人员进行短期培训,深入领会《预算法》要旨,提升业务素质和业务水平。
  (五)未雨绸缪,做好预算联网监督工作的发展规划
  作为新生事物的预算联网监督,要达到良性运行并非一蹴而就,在实现从无到有的突破后,必定还需经历从单一到丰富、从稚嫩到成熟的发展演变过程。 根据省人大意见要求,结合九江市工作实践及我市实际,我市人大预算联网监督工作拟按照本级先行,逐步推开的原则,2019年12月底前实现我市本级人大预算联网监督系统建设及与本级财政部门联网。为了做好县区联网建设工作,我们召开了专题座谈会,根据县区人大工作安排,南昌县、安义县与市本级同步推进。2020年实现全市(含其他7个县区)人大预算联网监督系统建设和使用全覆盖,在纵向上基本实现省、市和县(区)的三级贯通;在横向上,逐步增加与政府收入征管、人社、国资、发改委、统计和审计等多部门的联网。

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