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只有基层人大依法履职监督到位才能更好推动民主法制实质进程

大字 日期:2017-12-29 17:38:50 来源:
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——推进西湖区民主法制建设的调研报告西湖区人大常委会课题组
人大监督权,是宪法和法律赋予国家权力机关的重要职权,是人民的神圣权利。当前,在经济社会进入新常态的形势下,不断完善人大监督制度,认真行使人大监督权,是推进基层民主法制建设的重要内容。2016年10月,党的十八届六中全会明确提出:“监督是权力正确运行的根本保证”“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督”。人大及其常委会如何进一步强化对任命干部和人大代表的履职监督,更好地发挥人民代表主体作用,促进“一府两院”依法行政、公正司法,形成推动民主法治建设和发展的强大合力,成为当前地方人大工作面临的重要课题。
一、基层人大履职监督工作的重要意义
“政治路线确定之后,干部就是决定的因素。”人大及其常委会依法加强对任命干部和人大代表的履职监督,目的是为了使人大、“一府两院”依法行政、公正司法和高效履职,更好地为人民群众服务。它的重要意义主要体现在四个方面:
(一)体现人大“一切权力属于人民”的需要
“一切权力属于人民”的原则,是我国政治制度的法理基础,是社会主义国家性质的根本体现。人大及其常委会依法对国家权力机关工作人员进行任命、罢免、免职和撤职,是法律赋予人大的一项权力。人大常委会依法任命干部后,如果不加强对他们的监督,就很难行使罢免、免职、撤职权力。人大代表依法执行代表职务,是一种公权的行使,对任命干部和人大代表进行履职监督是人民当家作主、管理国家事务的具体体现,所以必须接受人民的监督。
(二)落实人大“依法治国”的需要
宪法规定,国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。人大及其常委会加强对“一府两院”任命干部的监督,将有力促进行政问责制的落实,进一步明确行政问责的主体和客体,完善行政问责的程序和步骤,更好地促进“一府两院”工作。同时,我国的宪法、选举法、代表法和组织法也对代表履职监督也有明确规定。人大及其常委会对任命干部和人大代表进行履职监督,是人大监督职能的一个延伸,实质上是通过对“一府两院”干部和人大代表进行全面了解、考察评价和考核奖惩等方式,对他们履职表现给出客观全面的评价,帮助党委更好选拔、任用干部。
(三)推进人大工作“与时俱进”的需要
开展“一府两院”干部和人大代表履职监督,是从严治党的需要,是国家长治久安的需要,更是人大工作与时俱进的需要。加强对任命干部的监督,就能更好地选人、用人,督促任命干部用好手中的权力,使自己真正成为人民的公仆。只有加强对人大代表的监督,保证他们正确有效行使职权,人大工作才会有源源不断的力量源泉,才能把人民代表大会制度坚持好、完善好,保证人民当家作主的地位,使社会主义民主政治得到健康发展。
(四)深化人大“干部人事制度改革”的需要
我国公民对于任何国家机关和国家工作人员,都有批评权和建议权。对于国家机关违法失职行为,公民有申诉权、控告权或者检举权。干部人事制度改革的一个重要方面就是扩大人民群众在干部选拔中的知情权、参与权、选择权和监督权。人大监督是代表最广泛的人民群众的监督。人大及其常委会加强对任命干部的监督,就能完善选拔任用、考核评价和激励监督制度,通过机制创新推动干部人事制度改革进一步向前发展。
二、近几年西湖区人大工作实践
近年来,西湖区人大常委会积极围绕区委的中心工作开展人大工作,把促进民主法制建设,优化地方经济发展环境作为人大工作的根本任务,推动地方经济社会发展的能力不断提高。
西湖区人大及其常委会始终以关系全区改革发展稳定大局,人民群众普遍关心的热点难点作为监督工作的重点,以确保宪法和法律法规在行政区域内得到有效实施,行政权、审判权、检察权得到正确使用,公民、法人和其他组织的权益得到尊重和维护为基本目标,充分发挥人大代表、常委会组成人员、各委员会委员的作用,积极利用新闻媒体和社会舆论营造良好的监督工作氛围,强化监督力度,改进监督方式,坚持工作监督与法律监督、初次监督与跟踪监督、听取审议专项工作报告与执法检查,代表视察、专题调研几者有机结合,灵活多样、扎实有效开展监督工作。
一是每半年认真听取“一府两院”专项工作报告。区人大常委会坚持每半年认真听取和审议政府关于计划、财政和审计工作情况的报告,加强对计划和财政预决算的监督,强化对宏观经济运行情况、重大经济社会发展事项的监督,促进社会经济和谐发展。围绕人民群众关心的热点、难点和社会普遍关注的焦点问题,听取和审议教育、文化、医疗、城市建设、住房保障等情况的汇报。认真听取区法院、检察院工作报告,加强司法工作监督。同时坚持会前调研,会中审议,会后落实反馈制度,切实提高会议质量和监督水平。
二是组织开展分层次履职评议活动。去年年底以来,区人大常委会在区人大代表及区人大任命的干部中广泛开展履职评议活动。区人大常委会主任、副主任、委员及区“法、检”两长在区人大常委会会议上作履职报告;区政府组成部门主要负责人在区人大主任会议上作履职报告;各街道(镇、处)主要负责人、区人大各工委(办)主任及其他代表在选区向选民作履职报告,现场作完履职报告后还当场接受满意度测评。参加履职评议活动的人员共110人次,最后将这些履职报告汇编成册,作为本届代表的工作经验总结,也为新一届人大代表工作提供借鉴,打好基础。
三是开展若干专项执法检查监督。为讲求实效,强化对法律法规遵守和执行情况的监督检查,区人大及其常委会近年来相继开展了对《预算法》、《环境保护法》《南昌市城市管理条例》、《南昌市城市建筑垃圾管理条例》等法规执行情况开展执法检查,检查时严格按照执法检查暂行办法和相关程序开展工作,对执法检查中发现的问题,及时向区政府转交报告及审议意见,有力地促进了问题的解决,促进了“一府两院”依法行政、公正司法。
四是加大对全区重大事项的监督。为行使好重大事项决定权,加强对我区全面性、根本性、长远性的重大事项的监督,区人大及其常委会在充分调研、掌握实情、认真审议后,及时作出决议、决定,促进了重大决策的民主化。先后组织人大代表对万寿宫历史街区改造、绳金塔美食街改造、抚河街区综合整治等一批全区重点重大项目建设进行视察,为项目的顺利推进提出积极意见。
五是加强对权力运行关进“制度笼子”的监督。区人大及其常委会坚持党管干部原则和人大依法任免的有机统一,严格和规范任免程序,不断完善任前法律知识考试、任时作供职报告、任后颁发任命书等做法,坚持当选国家公职人员向宪法宣誓制度,增强了被任职人员的公仆意识、法律意识和依法履职、勤政廉政的自觉性,强化了对权力的监督,把“权力关进制度的笼子里”。
三、当前基层人大工作中存在的主要问题
当前,一般拟任干部从提名、考察到决定,都由党委承办,最后提请同级人大及其常委会任命。人大及其常委会往往只能在很短时间内,从考察材料和简历中去了解,这在某种程度上造成“形式主义”和“走过场”现象。县区人大及其常委会对任命干部也是“一任了之”,任命后没有对其进行有效监督,主要存在以下三方面的问题:
(一)人大机关监督意识薄弱,存在一定的形式主义现象
近些年,虽然国家加强基层人大建设的若干意见密集出台,人们对人大监督的认识正在逐步提高,但是还没有真正从国家政治制度的角度和社会主义民主法制建设的高度认识人大监督工作。很多人认为人大是“二线”单位,人大机关干部也有船到码头车到站的想法,工作上得过且过,不求有功但求无过,存在着监督意识薄弱的问题。
1、监督上存在形式主义现象。虽然监督法规定人大监督形式的运用有多种,但实际操作中,基本上还是采取听取和审议工作报告、审查批准计划和预算、执法检查等程序性的监督方式,像质询、特定问题调查、罢免和撤职等实质性的监督运用得不多,存在走过场、形式主义的现象。比如履职评议制度在人大工作以往的实践中取得了很好的监督效果,由于部分单位及干部接受评议时容易产生抵触情绪,县区人大对采用这种监督方式也较为谨慎很少使用,部分采用的也没有完全铺开。另外,对监督检查中发现的问题,也大多停留在批评意见上,造成发现的问题多,纠正并得到解决的少,影响了人大监督的权威和形象。
2、“重任轻免”现象比较普遍。人大常委会对任命干部的履职监督比较薄弱,以往人大在任命文件下发后就无事了。只要党委不提出免职、罢免或撤职,人大常委会通常不会主动提出。从人大实践经验上看,一般都是违法违纪或调任离职了,人大常委会才会被动地使用免职、罢免或撤职等手段。这在放松任命干部监督的同时,也无形中削弱了人事任免权的权威。
3、人大监督队伍不够有力。目前大多数县区人大常委会专职委员比例仍然偏低,相当数量的组成人员难以把主要精力放在人大工作上,影响了人大监督工作的顺利有效开展。同时,区人大没有专门负责监督的工作机构,机关工作人员较少,特别是具备法律实践和专家型人才不足,影响了人大对任命干部监督职权行使的深度和力度。
(二)“一府两院”有些重要部门缺乏自觉接受监督的意愿
有些“一府两院”重要部门缺乏自觉接受监督的意愿,在行为上出现了规避人大监督的现象。有的认为人大的监督是例行公事走过场,对人大开展的监督活动重视不足;有的认为人大监督是挑刺、添乱,借口工作繁忙,对人大代表提出的意见、建议敷衍了事,甚至听之任之。部分同志认为干部是由党委管理的,党委的组织、纪检部门已经对干部进行了监督和管理,人大就没有必要再对任命干部进行监督了。既然人大已经行使了人事任免权,如果再对任命干部开展履职监督,就是在跟党委争权。由于这些错误思想和认识,从而导致“一府两院”部门领导干部缺乏主动接受人大和人民群众监督的意识。
(三)部分人大代表履职责任感、使命感不强
1、履职意识参差不齐,代表履职责任感不强。由于现行法律制度对代表缺乏有效的激励和制约机制,部分代表存在着履职浮于表面、联系群众走走过场的不良现象。如有的代表把“人大代表”的身份视作一种荣誉,满足于一年参加一次人大会议;有的代表忙于自身工作,无暇顾及代表所应履职的职责;有的代表参加会议时局限于喝喝茶、举举手、投投票,从不发言;由于平时很少下基层调研,在审议和讨论报告时东拉西扯,说不到点子上。
2、履职能力水平不一,代表使命感不强。由于《选举法》对代表素质和能力未作硬性要求,成为代表的门槛较低,虽然近年来我区在人大代表的整体素质进行了严格把关,代表整体素质有了明显提高,但仍存在着部分代表履职水平不一的现象。部分代表对国家法律法规知之甚少,对党的方针、政策了解不多,参与管理国家事务的能力不强,在实践中不能针对一些法律、政策、方针的调整提出有效意见,分析问题不能从社会全局的角度出发,流于表面,浮于形式,缺乏概括性和前瞻性。
3、基层调研力度不深,群众满意度不高。人大代表联系群众的出发点和落脚点是依法履行职责,替群众说话,为群众办事。但在代表联系群众的实际过程中,存在次数较少、范围较窄、影响力欠缺、流于形式的现象,效果差强人意,不能真实地反映民情民意,群众问题也难以得到有效解决,群众期盼无法回应等诸多问题,导致代表在群众中的满意度不高。 
四、产生问题原因分析
(一)履职监督制度不够健全
目前,区人大常委会在人事任命上研究制定了一些行之有效的好制度,如任前法律考试、任前公示、宪法宣誓和颁发任命证书等。但是对履职监督工作没有一系列的制度来保障,履职监督的内容、方式和手段不明确,履职监督工作的随意性大,缺乏规范。同时,人大及其常委会对任命干部的监督方式刚性不足,缺乏强有力的监督措施。在对任命干部的监督方面,人大以往都是听取“一府两院”及有关部门负责同志的工作汇报,很少针对任命干部的个人履职情况听取汇报。没有建立任职干部履职情况档案,导致对任命干部的思想政治、工作履职、为民服务、遵纪守法等情况掌握不多、不全、不准。
(二)履职途径存在一些新“梗阻”
全体人大代表会议一般每年举行一次,会期也很短,代表履职更多体现在闭会期间。虽然区人大在推进代表履职、加强代表联系群众的方法和途径上作了积极探索,如设立代表接待选民日,定时定点接待选民;或召集部分选民召开座谈会,向选民述职;或由代表走访选民,给困难群众送去慰问。但这些活动一般都以各级人大统一组织为主,代表自己安排时间联系群众开展的较少,主动开展履职的途径和形式不多。
(三)约束法规存在一定“短板”
目前,《代表法》对代表履行职务除了要求按时到会、投票外,对履行职务的质量、效率等没有明确要求,缺乏具体而有效的量化指标和考核规定,代表履职与否,凭的是个人的政治责任感和履职自觉性。同时,评价机制不健全。代表工作没有明确的目标和考核要求,对于履职优秀的人大代表,最高奖励是连任;而对那些 “名誉代表”“会议代表”等,缺乏硬性的“退出”机制。
五、相关建议和措施
监督权是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权,加强对“一府两院”的监督,是促进依法行政、公正司法的重要渠道,也是推进基层民主法制建设进程的重要环节。
(一)加强人大依法监督的宣传,改变地方人大监督观念
宪法和法律赋予了地方人大监督职权,人大及其常委会有必要、也有义务加强监督工作。监督法的宣传和贯彻落实需要持之以恒,需要各方面的共同努力。
一方人大及其常委会要强化监督意识。国家的一切权力属于人民,人民行使权力的机关是各级人民代表大会。监督权是宪法和法律赋予人大及其常委会的使命,光荣而神圣,也是各级人大的职责所在,无论是人大常委会的组成人员,还是人大代表,乃至人大机关干部在开展各项工作活动过程中,应该想到这决不是个人行为,而是代表人民行使权力。人民赋予的权力,既不应滥用,也不应弃之不用,这当成为各级人大应有的“权力观”,应敢于监督,勇于质疑,善于建议。另一方面“一府两院”要强化被监督意识。人大与“一府两院”分工、职责不同,但目标一致,都在代表人民利益、为人民服务,宪法规定他们是监督与被监督的关系。在政府与两院方面,要进一步提高对人民代表大会制度的认识,增强一切权力属于人民的观念,自觉接受人大的依法监督,主动把自身工作置于人大及其常委会的监督之下,尤其要防止“怕麻烦”、“受制约”等形式思维影响,改变人们对人大履职是形式,是“橡皮图章”的不以为然心态。把接受监督,向人大负责当作一种自觉自愿的行动,从思想上确立依法行政、执法为民的理念。
(二)在依法履职基础上创新对行政机关的有效监督方式
1、坚持党委的领导核心作用。党委要从提高党的领导水平和执政能力的高度,支持人大加强履职监督,维护宪法权威,切实发挥人大在政治生活和地方事务中的重要作用。对提请人大及其常委会选举、任命的干部人选,应向人大常委会介绍情况、听取意见。要督促人大任命的干部自觉增强人大意识和法律意识,虚心接受人大监督,认真贯彻执行人大及其常委会作出的决议决定;要推进党委组织部门与人大常委会相关工作机构联合考核干部的方式。另外还要不断优化常委会组成人员的知识和年龄结构,逐步增加专职委员人数,配齐配强人大相关机构的工作力量,进一步加强人大干部培养、交流和使用。
2、健全完善履职监督机制。人大及其常委会要健全人大常委会党组统筹协调、主任会议组织实施、组成人员各尽其责、人大代表积极参与、工作办事机构分工负责、“一府两院”密切配合的监督工作机制。要制定出台与履职监督相配套的规范性文件,规范和完善履职监督的程序,使履职监督工作做到有法可循、有规可依。要扩展现有的行之有效的履职监督形式,充分运用定期审议工作报告、履职评议、离任审计、组织视察等方式,重点围绕干部任期目标、工作实绩、办理代表议案建议、接受监督以及廉政情况等对任命干部进行监督。人大任命的干部要向人大常委会递交书面履职报告,坚持一届任期内至少参加履职评议一次。要建立任命干部个人档案,对任命干部的个人信息、工作履职和群众评议等情况记入在案。要加强刚性监督方法的应用,综合运用质询、特定问题调查、撤职、罢免等监督手段,提高履职监督实效。
3、善于形成履职监督合力。人大及其常委会要创新监督方法,要充分运用听取汇报、执法检查、调查视察以及质询、罢免和特定问题调查等监督手段,加强对“一府两院”的监督;要善于借助“外力”来加强对任命干部的履职监督,联合纪委、组织部、监察局、审计局、信访局、新闻媒体和群众等各方力量,形成监督合力;要善于发挥人大代表的作用,重视群众的来信、来访、检举和控告,加强对干部的任后监督。可以推行任命干部民意测评、工作绩效评估、定期约谈制等新举措,积极探索人事监督工作的新途径。对政绩突出、清正廉洁的优秀干部,要进行表彰宣传。对表现特别优秀的,可以要向党委推荐重用,不断增强人大履职监督工作成效。
(三)归还干部群众“话语权”、人大代表“发言权”、人大机关“裁量权”,让代表工作“聚人气”
人大及其常委会要加强对人大代表的管理考核,积极发动群众和选民的监督作用,进一步完善代表履职评价制度。一是建立代表履职档案。为每一位代表建立履职档案,并按照“出勤考核、建议考核、活动考核、年度考核和任期考核”模块对代表履职情况作好登记记录,制作代表出勤记录。二是试行代表履职情况通报制度。将代表每年的履职情况制成“三份履职清单”(即群众述求清单、代表认领清单、目标责任清单),对代表任期内参加活动、专题审议、提出建议、开展视察等情况每年向选民和选举单位予以通报,使代表置于社会、选民和原单位的监督之下。三是开展代表履职评议工作。通过开展代表述职、督办建议议案、考核履职等方式,建立人大代表联系群众的评价机制。代表可以通过广播、在选区公示栏公示或召开群众代表会议等方式述职,向所在选区的选民述职,主动接受群众监督,将考核结果同代表是否胜任职务相挂钩,杜绝代表干与不干一个样、干好干坏一个样的现象。四是健全代表退出机制。对在履职评议中被群众评为不合格或不胜任的代表,建议在现行法律规定的罢免代表和代表资格终止制度之外,建立和完善代表退出机制,打破人大代表的“终届制”,从制度层面上解决代表“能进不能出”的弊端。五是探索代表持证视察制度。探索建立代表持证视察机制,闭会期间代表根据自身专业特点就社会群众关心的问题能对“一府两院”工作情况组织开展调研视察。六是展示代表风采。对履职表现优秀的人大代表,组织专业媒体对其进行采访、包装,集中在媒体进行宣传,展示代表风采。
六、明确今后履职监督工作的重点
今后,西湖区人大常委会将根据不同的监督对象,采取差异化的标准和方式开展监督,结合“因人制宜、分层施策”的原则,从以下方面确保履职监督工作取得实效。
(一)对人大常委会组成人员的监督方面。主要包括:对党委有关重大决策部署贯彻落实情况;保障本行政区域内,宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行情况;人民代表大会代表的选举情况;组织召开人民代表大会会议情况;讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、宗教等工作的重大事项;监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作,联系本级人民代表大会代表,受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见情况;闭会期间,任免、撤销本级人大、“一府两院”工作人员以及补选上一级人民代表大会出缺的代表和罢免个别代表情况;撤销下一级人民代表大会及其常务委员会的不适当的决议情况;个人本职工作及负责部门工作开展情况;个人思想作风、遵纪守法和廉洁自律方面的情况;其他需向人大及其常委会报告的工作情况。
(二)对“一府两院”监督方面。推行人大代表以履职评议的形式评议“一府两院”的工作。政府班子成员在一个任期内必须向人大常委会进行一次述职,政府组成部门的负责人可采取分类、对口述职评议的方式,由人大各工委组织相关人员进行集中评议。法院院长、检察院检察长到人大常委会会议作履职报告,并接受民主评议;法院副院长、检察院副检察长到人大主任会会议进行履职评议;法院各类法庭的的庭长、检察院各科室的科长、局长等中层干部在各自单位进行履职评议,由人大法制委、内司工委、选任联工委、院领导以及人大代表联合组成考察工作组,全程参与监督履职评议工作。
(三)对市、区人大代表的监督方面。主要包括:在人民代表大会会议期间和闭会期间履行职责的情况;参加学习培训,提高自身素质和履职能力的情况;参加所在代表团活动,深入基层联系群众以及“人大代表联系群众工作站(室)”活动情况;围绕“一府两院”工作以及群众关心的热点难点问题,提出代表意见建议情况;积极回馈社会,为选区和选民做好事、办实事情况;个人思想作风、遵纪守法和廉洁自律方面的情况;其他需向选民述职报告的工作情况。
(四)对镇人大、街道人大工作委员会组成人员的监督方面。主要包括:宣传法律法规和人民代表大会及其常委会的决议、决定情况;闭会期间,组织辖区内的各级人大代表开展学习培训、视察调查、执法检查和评议工作等活动情况;辖区内人大代表的选举和补选工作情况;联系辖区内的各级人大代表,承办代表的来信来访,反映代表和群众的意见建议,督促镇(街道)有关单位认真办理人大代表提出的建议、批评和意见情况;办理区人民代表大会及其常委会和镇(街道)党(工)委交办的其他有关事项情况;个人思想作风、遵纪守法和廉洁自律方面的情况;其他需向人大常委会报告的工作情况。
领题人:马  力
课题人:陈绍国、邱钧生、陈木林、吴袁华、雷中蕙
余文麟、李永华、李永明、谢松韵、邹  霞
陈建强、李  云、胡贤文、应红忠、柯雪芳
万鲁滨、王志辉
附件一:西湖人大常委会关于开展区人大代表履职评议及考察了解活动的实施方案;
附件二:西湖区人大任命的干部履职报告格式;
附件三:西湖区人大任命的干部履职评议满意度测评表;
附件四:西湖区人大常委会代表履职评价暂行办法。