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论地方人大辩论制度的构建

大字 日期:2013-06-25 16:24:27 来源:

 

摘   要: 辩论是西方议会中重要的、常用的议事方式,而与议会类似的人民代表大会及其常委会的会议处在“少辩论”的状态中。从现有体制来看,率先在地方人大制度中建构起程序化、规范化的辩论制度是可行的,也是有必要的。本文试图勾勒出地方人大辩论制度,以求教于方家。

关键词: 地方人大;辩论制度;立法辩论;非立法辩论

 

一、辩论制度

辩论制度是一个“舶来品”,起源、发展并成熟于西方议会,应用于世界大部分国家议会当中。辩论制度是指议会依照法律组织会议围绕一项动议所举行的正式争论、辩驳和表决等活动所应遵循的一套法定的、独立的、特定的议事程序和规则的总称。

中国人民代表大会、地方各级人民代表大会及其常务委员会是中国特色的议会 。 辩论制度能够提供给人大代表、常委会委员以及公众一个就某一事项反对或赞成所进行的正式的讨论和争辩的平台, “给各种不同意见以充分的、平等的发表机会 ”,同时,让“冷静倾听、充分辩论、理性妥协、多谋善断成为每一位代表或者委员应当具备的能力”。 辩论参加者们尽管是在反对和赞成中争辩 ,表面上是争论、对质的过程,而其内在的价值则在于:展现民主宪政的精神和科学议事的理念,及实现各社会利益群体和平共处 。辩论制度有利于完善民主集中制,有利于 充分汇集和表达民意 ,有利于提高立法和决策质量。

二、地方人大辩论的现状及其原因

目前,在地方人大及其常委会立法和决策的过程中较为常用的议事方式是“发言”、“讨论”等,只有深圳等个别地区尝试探索通过辩论的方式来进行立法。在我们人大立法过程中,“气氛也是很活跃的,有时辩论也是非常激烈的”,但笔者认为,辩论制度是一整套法定的、既定的、独立的规则,不是单纯的几个人在一起讨论和争论。毫无疑问, 我国人大辩论制度是缺失的,造成的原因主要有以下几点:一是法律缺失, 在法律及人大议事规则等法律法规中并没有对辩论予以明文规定; 二是认知偏差,在一些国家的议会里,有的辩论吵吵嚷嚷,有的辩论变成厮打斗殴,有些人就此认为,“议会各政党并不是面对面地讨论意见,而是作为社会和经济的权势集团,算计着自己的利益和掌权机会”,“辩论变成了空洞的形式”,从而产生理念上相异及思想上抗拒;三是无辩论传统,中国传统哲学并不认为言语或者说辩论可以发现真理,如老子讲“道,可道,非常道”,庄子讲“得意而忘言”,就是说真理是不可言说的,真理要靠自己内心去感悟,要靠佛家所说的“顿悟”,而不是辩论出来的。

三、地方人大辩论制度的构建

(一)可行性分析

从现有体制来看,率先在地方人大制度中建构起程序化、规范化的“辩论制度”是可行的,也是最有可能取得突破的。其一,符合我国宪法和法律相关规定的精神;其二,国外广泛采用,且国内部分地方已进行了有益尝试;其三,地方人大及其常委会与西方议会在人数、环境等因素相似便于移植;其四,无论是地方重大事项,还是地方性立法的事项,都不是很复杂,相对单纯,不会对现有体制有激烈地触碰,且所涉利益容易在辩论中得到妥协。

(二)辩论原则

在进行人大辩论时,应当遵循以下六原则:第一,合法原则,即是指参与主体和程序上要合法;第二,公开原则,是指辩论整个过程应当向社会公开,包括辩论信息、过程、结果的公开;第三,平等原则,即辩论加入的平等,以及辩论各方在辩论过程中享有平等的发言权、辩驳权;第四,民主原则,即辩论中应遵循民主规则和信守民主精神;第五,免责原则,即辩论过程中言论免责,不得事后追究法律责任;第六,一事不再辩原则,即对同一辩题,一经辩论结束不再辩论,防止在同一议题上无休止纠缠,但“因情况的变化以及目的、手段等发生变化时,可再次提出辩论的要求”。

(三)立法辩论

根据我国地方立法现行制度的架构 ,笔者认为,可以建构起以下三种立法辩论会议形式。

1. 内部立法辩论会议,即代表和委员间的立法辩论会议,它是辩论制度中最重要的组成部分。其基本建构为:

( 1 )辩论参加者。参加辩论的人员主要包括主持人、主席、书记员、辩论双方及第三方等。 主持人主要负责辩论会的主持、辩论规则的执行及维持秩序 ,并向相关机关报告或通告辩论会的有关情况;书记员负责如实记录主持人、辩论各方发言。内部立法辩论由地方人大主席团或主任会议组织或决定组织,由主任或由其指定授权合适的代表或委员主持,辩论双方是拟赞成的和拟反对的代表、委员,辩论第三方由其他代表或委员组成。辩论会前组织者应将参加参会者的立场予以区分,以便于划分辩论的正反两方及第三方。之后,辩论正反两方推举各自的首席代表、委员,负责协调、组织辩论的相关事宜,如辩论会议前组织己方成员交流对辩论事项的观点和意见,商讨辩论对策等。

( 2 )地点。 人大 及其 常委会会议场所或其他合适的地方 。

( 3 ) 会场安排 。为便于辩论的展开,辩论会场可设计成法庭模式,辩论双方对立而坐,中间为主席或主持人及书记员,左右为正反两方,对面为第三方。

( 4 )辩论程序。 一 是启动,分为法定启动和申请启动;二是通告,通告应包括:辩论内容、参加人、时间、地点,通告应有一定期限和方式;三是辩论程序,依次如下:主持人宣读主题、程序及纪律等,辩论双方互致问候、依次陈词、双方开篇立论、交替攻辩、自由辩论、第三方发言或发问、结辩等阶段;四是必要时就辩论事项进行表决,或形成辩论总结向相关机构报告及公告。

( 5 ) 辩论发言的时间和次数 。可以参照全国人大的《议事规则》中对代表审议议案和发言方式的规定,即辩论参加者在辩论会议中可发言两次,第一次限定为 10 分钟,第二次 5 分钟;经主持人允许可以适当延长发言时间,但每人只有一次延长机会。

( 6 )辩论的中止与终止。中止指辩论在预定时间内不能结束辩论或者因其他原因不能进行而改期继续的情况。 终止指辩论结束或者辩论过程中遇到某种原因须终止辩论的情况 ,如:辩论事项或法案的内容与宪法和法律条文和精神相违背,因发生天灾、战争等突发事件导致辩论不能继续,辩论双方因故拒绝继续参加辩论,对某项事项或法案的辩论有设置先决条件等。

( 7 )动议表决。辩论结束时或者辩论中任何代表和委员可以对辩论的事项做动议总结表决,或对某一辩论事项做出动议决议表决,又或是动议中止或终止辩论表决。 是否进行表决由参会的全体代表或委员当场投票决定 ,主持人根据投票结果宣布是否表决。

( 8 )辩论的经费保障。辩论的举行所有的经费应由财政予以保障, 辩论的组织者应当对辩论正反双方及其他为辩论作出贡献的非工作人员予以适当的餐补和交通补助等 。

( 9 )效力。 立法 辩论 表决形成的结果应当对立法和决策具有约束力 。

( 10 ) 立法辩论 的范围应以 地方性法规可作出规定的事项为限。

2. 外部立法辩论会议,即是在现有体制下,把辩论切入到立法听证制度中, 使之成为 立法 听证辩论会 。其建构与内部立法辩论机制的建构基本相似,但主要区别有以下几点:

( 1 )外部立法辩论会议由地方人大常委会法工委组织,并由法工委主任或由其指定人员主持辩论会。

( 2 )辩论双方是法案各利益群体相关方的意见相左的外界组织、公众双方,辩论第三方是其他公民或组织,且应通过法定程序向社会公众遴选。

( 3 )辩论会结果由主持人形成辩论总结向相关机构报告并予以公告,并应成为地方立法的重要参考。

( 4 )辩论范围更窄,辩论只就法律案立法目的、主要制度等争议焦点进行辩论。

3. 内外立法辩论会议,即代表和委员与不同利益群体的公众和组织进行的立法辩论,一方面立法机关可以借此向公众阐明自己的意图,另一方面可以通过沟通充分汇集和表达民意。 其 建构可参照以上两种辩论会议形式,但主要区别有以下几点:

( 1 )内外立法辩论会议由地方人大法制委组织,辩论正方为通过报名参加或指定的代表和委员,反方为通过法定程序遴选的反对或部分反对法案的各利益群体,外界组织和公众的代表。

( 2 )其辩论结果应当作为立法的重要参考。

(四) 非立法 辩论

根据我国地方人大行使职权现行会议制度,可以建构起三种非立法辩论会议形式,即大会辩论、常委会辩论及专委会辩论。顾名思义,大会辩论是指在地方人民代表大会期间由主席团决定并由其召集举行的所有代表均可参加的辩论会议;常委会辩论是指由主任会议决定并由其召集举行的所有委员及部分受邀请或申请并获批准参加的代表可参加的辩论会议;专委会辩论是指各专门委员会主任委员会议决定并召集举行的全体委员均可参加的辩论会议。

非立法辩论本质上与上述的立法辩论中内部沟通的辩论形式是相同的,故其基本架构可以参照之。但不同在于:一是适用范围。 非立法辩论 适用范围是 依据宪法和法律赋予地方人大及其常委会的除立法权 以外 的职权来确立的 。如:本区域内重大事项,当下社会热点,与老百姓息息相关的民生民利问题等;监督本级地方政府、法院、检察院等国家机关行使职权的情况等。可以说,非立法辩论的适用范围是相当广泛的,根据香港《基本法》有关规定可知, 立法会享有对行政长官施政报告以及任何有关公共利益问题进行辩论的职权 。二是 效力。大会辩论和常委会辩论所形成的决定决议的效力应当等同于该地方人大或及常委会制定的法规。 而专委会辩论形成也应当对政府等国家机关具有约束力和执行力 。另外,为了使得辩论更好的进行,需要时可以要求政府、法院、检察院等有关单位到会说明情况及参加辩论会议。

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